La politique européenne de sécurité et de défense


L’échec de la Communauté Européenne de défense (CED) en 1954 a retardé d’un demi-siècle l’émergence d’une politique européenne de défense.
La CED était une organisation de la défense européenne qui intégrait la RFA dans le cadre de la Guerre froide et qui donnait à L’Europe des 6 une place importante par rapport à l’OTAN .
Son échec a placé l’Europe sous le parapluie américain jusqu’à la chute du mur de Berlin (1989). Seule la France a fait preuve d’un désir d’autonomie avec la décision du général de Gaulle de retirer la France du commandement intégré de l’OTAN (1966).
Le Traite de Maastricht 1992 jette les bases de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Il s’agit d’une coopération intergouvernementale et non pas d’une politique communautaire.
Les Traités d’Amsterdam (1997) et de Nice (2001) ont renforcé la PESC.
Le Traité de Lisbonne (2007) permet des avancées sensibles avec les clauses de défense mutuelle et de solidarité ainsi qu’avec la coopération structurée permanente. La plupart des Etats membres font partie de l’OTAN, mais 4 ont un statut de neutralité (Autriche, Suède, Irlande, Finlande).
L’UE participe à de nombreuses opérations en Europe et dans le monde. La PESC a progressé malgré l’élargissement de l’Europe et les divergences d’approche entre les pays à propos des relations de l’UE avec l’OTAN.

I. La PESD et les traités

Le Traité de Maastricht (1992, Titre V) donne un fondement juridique « l’Union se donne pour objectif d’affirmer son identité sur la scène internationale, notamment par la mise en place d’une PESC y compris la définition d’une politique de défense commune qui pourrait conduire le moment venu, à une défense commune ».
Le Traité d’Amsterdam (1997) crée le poste de Haut représentant pour la PESC.
Javier Solana (ancien secrétaire général de l’OTAN) est nommé en juin 1999 lors du Conseil Européen de Cologne.
Les missions « de Petersberg de juin 1992 » sont introduites dans le Traité d’Amsterdam. Elles concernent des missions humanitaires d’évacuation, des missions de maintien de la paix et des missions de combat pour la gestion des crises, y compris les opérations de rétablissement de la paix.
Les Traités de Maastricht et d’Amsterdam donnent à la PESC une reconnaissance politique et juridique. Elle reste essentiellement virtuelle parce que l’UE est obligée d’avoir recours à l’UEO dont la capacité opérationnelle est faible. L’article 17 du Traité de l’Amsterdam stipule que l’UEO fait partie intégrante de l’UE.
Le Traité de Nice (2001) donne la possibilité d’une coopération renforcée pour la PESC. Les décisions sont prises à la majorité des Etats membres (8 dans l’UE 15). Elle permet aux Etats membres qui le souhaitent d’aller de l’avant en utilisant le cadre institutionnel de l’Union pour la mise en place de politiques communes.
Le Traité de Lisbonne (2007 et 1 Décembre 2009), apporte des nombreuses innovations.
La PESD devient la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC). Elle élargit les missions de Petersberg en y incluant « les actions conjointes en matière de désarmement », « les missions de Conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et les opérations de stabilisation à la fin des conflits ». Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire.
Il introduit une « clause de défense mutuelle ». Si un Etat membre est l’objet d’une agression, les autres ont un devoir d’assistance à son égard.
Il introduit également une « clause de solidarité ». L’Union et chaque Etat membre ont le devoir de porter assistance, par tous les moyens, à un Etat membre touché par une catastrophe d’origine humaine ou naturelle, ou par une attaque terroriste.
L’innovation la plus marquante est la « coopération structurée permanente » qui est ouverte aux Etats membres, qui s’engageraient à participer aux principaux programmes européens d’équipement militaire et ă fournir des unités de combat disponibles pour l’UE. Cette coopération présente un caractère politique qui est l’équivalent de la zone euro dans le domaine de la défense. Les Etats volontaires pourront remplir les missions militaires pour le compte de l’UE dans le cadre de l’ONU et ils constitueront à terme les piliers européens d’un OTAN rénové.
Le Traité officialise l’existence de l’Agence Européenne de Défense (AED) mise en place lors de Conseil de Juin 2004 . Ses buts sont de développer une véritable politique de l’armement et la coordination de l’effort d’équipement des différentes armées nationales.
L’AED peut agir dans les questions industrielles et commerciales, touchant le domaine de l’armement. Le Conseil décide à l’unanimité, selon la méthode intergouvernementale. La coopération renforcée et la coopération structurée permanente représentent des avancés certaines.

II. Les initiatives relatives à la politique de défense

Le Sommet franco–britannique de Saint-Malo (4 décembre 1998) peut être considéré comme le premier acte fondateur de la PESD. Les deux pays s’entendent sur la nécessité de « doter l’Union d’une capacité de défense et d’action autonome pour intervenir dans les crises, lorsque l’Alliance atlantique n’est pas engagée ».
Le Conseil Européen d’ Helsinki (juin 1999) pose les bases de l’Europe de la défense. Les 15 Etats membres se fixent des objectifs pour 2003. L’objectif global (Head line goal) fixé à la PESD est de déployer une force de réaction rapide (FRR) de 60 mille hommes pour une durée de moins d’un an dans le cadre des missions de Petersberg. Quatre cent avions de combat et une centaine de navires devaient appuyer la force terrestre. Le deuxième aspect majeur est l’ambition affirmée que ces forces soient « dotées de capacités nécessaires de commandement, de contrôle, de renseignement » pour que l’UE dispose de l’autonomie d’action et de décision.
Les accords « Berlin plus » ont été signés le 17 décembre 2002 avec l’OTAN. Ils constituent un « partenariat stratégique dans la gestion des crises en permettant la mise à la disposition de l’UE de certains moyens collectifs de l’OTAN pour une opération où il n’est pas engagé. L’UE a accès aux capacités de planification et à la présomption de disposer des structures de commandement et de contrôle des opérations de l’OTAN. En Mai 2004 les Etats membres ont déterminé un nouvel objectif global pour 2010 (Head line goal 2010) qui tient compte de l’environnement stratégique et des orientations définies par la Stratégie européenne de sécurité (décembre 2003). La stratégie européenne de sécurité est une vision commune des Etats membres de la sécurité de l’UE. Elle précise les grands défis (terrorisme, armes de destruction massive, conflits régionaux, déliquescence des Etats, criminalité organisée).
Le nouvel objectif a été défini à partir de bases qualitatives qui veulent améliorer l’interopérabilité, la déployabilité et la capacité de soutien de forces armées. Elle insiste sur la rapidité des décisions et de mise en œuvre. Il s’agit de répondre rapidement à la gestion des crises. Le Conseil adopte le concept de gestion des crises et l’UE doit décider le lancement des opérations cinq jours après. Le déploiement des forces armées doit être réalisé dix jours après le lancement. Le concept de « groupement tactique » (Battle Groups) a été adopté en avril 2006 par les ministres de la défense.
L’initiative en revient à la France, à l’Allemagne et au Royaume Uni. Ils sont composés de 1500 hommes et reçoivent l’appui de moyens aériens et navals. Ils sont déployables en 15 jours pour 120 jours au maximum. L’UE avait 13 groupements tactiques en 2007.
La défense était une des priorités de la présidence française (deuxième semestre 2008), mais les résultats n’ont pas été à la hauteur des enjeux.
Le Conseil Européen de 11- 12 décembre 2008 s’est engagé dans quelques grands projets structurants.
1) L’augmentation des moyens de projection par :
a) La mise en place d’une unité multinationale d’avions de transport A 400 M ;
b) La modernisation des hélicoptères et l’entretien de leurs équipages ;
c) Une coopération aéronavale européenne ;
d) La constitution d’une capacité de projection d’une base aérienne ;
2) Le renforcement de l’information et du renseignement spatial européen par des accords signés sur :
a) Le lancement du programme MUSIS de satellite d’observation militaire tout temps ;
b) La mise à la disposition d’imagerie satellitaire au profit du centre satellitaire de l’UE ;
3) L’accroissement des forces et leur efficacité en opération par des accords signées sur :
a) Le lancement à l’AED d’un nouveau programme de déminage maritime ;
b) La conduite du projet du futur drone de surveillance ;
c) La préparation de la mise en réseaux des systèmes de surveillance maritime existant ;
4) Le développement d’une culture européenne de l’interopérabilité des forces européennes par :
a) L’établissement d’un système d’échanges des jeunes officiers (Erasmus militaire) entre les grandes écoles militaires européennes;
b) Une meilleure coordination des moyens militaires pour les opérations d’évacuation des ressortissants ;
L’ambition du déploiement de 60 mille hommes en 60 jours pour une opération majeure est confortée par la décision d’avoir la capacité dans les années à venir de planifier et de conduire simultanément:
a) Deux opérations importantes de stabilisation et de reconstruction avec une composante civile, soutenue par 10 mille hommes durant 2 ans ;
b) Deux opérations de réponse rapide avec l’emploi des groupements tactiques ;
c) Une opération d’évacuation d’urgence des ressortissants européens en 10 jours ;
d) Une mission de surveillance / interdiction maritime ;
e) Une opération civilo – militaire d’assistance humanitaire ;
f) Une douzaine des missions civiles, dont une majeure (jusqu’ à 3 000 hommes).
L’AED a reçu des commandes et des moyens financiers et d’action. L’organisation conjointe de la coopération en matière d’armement (OCCAR) sera dans l’avenir le bras exécutif de l’AED. L’industrie de l’armement a été concernée par des mesures importantes pour sa structuration, il s’agit d’encourager la formation des grands groupes industriels, s’appuyant sur un tissu de PME.
L’industrie de l’armement a été l’objet en première lecture de mesures importantes pour sa structuration avec deux propositions de directives.
L’une concerne les marchés publics de défense et de sécurité et les transferts intracommunautaires des produits de défense.
Ces deux textes vont permettre la construction progressive d’un marché européen pour les équipements de défense (EDEM) et de renforcement de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE).
Le développement des capacités militaires de l’Union sera ainsi soutenu dans le cadre de la PESD.
Le Conseil Européen de Feria (2000) a précisé le volet civil de la gestion de crises avec quatre domaines d’actions prioritaires :
a) La police avec 5000 policiers qui seraient engagées dans des missions internationales, dont 1000 devraient être disponibles dans un délai de trente jours ;
b) L’état de droit ;
c) L’administration civile ;
d) La protection civile.
Un plan d’action pour le développement des capacités civiles a été décidé lors d’un conseil européen en 2004. L’objectif civil global pour 2008 (Civilian aid line goal 2008) est un déploiement en 13 jours des capacités civiles .

III. Les Institutions de la PESD et les opérations

1) Le budget militaire
Les dépenses militaires de l’Europe en général sont de 315 milliards d’euros en 2009, les PECO ont diminué leur budget militaire et la Turquie l’a augmenté de 18 %.

Dépenses militaires 2009, unité = milliards dollars. Etats Unis/661, Chine/100, France/64, Royaume Uni/58, Russie/53, Japon/51, Allemagne /46, Arabie Saoudite/41, Inde/38, Italie/36.
Cinq pays de l’UE consacrent plus de 2% de leurs PIB à la défense (Grèce, Royaume Uni, France, Bulgarie, Chypre).
55% des budgets servent à maintenir 1,94 millions d’hommes et de femmes sous l’uniforme contre 20% seulement aux Etats Unis.
Les dépenses d’investissement (équipement, recherche et développent) représentent 29% de dépenses militaires aux Etats Unis et 19% dans l’UE. 30% seulement des forces européennes sont capables d’opérer en dehors du territoire national.

2) Un exemple de coopération: l’A400M
La plus importante coopération dans le domaine de l’armement est l’avion de transport militaire polyvalent A 400 M conçu par Airbus.
Le contrat a été signé en septembre 2001 et ratifié le 27 mai 2003.
Sept pays (l’Allemagne, la France, l’Espagne, le Royaume Uni, la Turquie, la Belgique et le Luxembourg) ont commandé 180 exemplaires.
En novembre 2009, 184 exemplaires étaient commandés par 8 pays dont la Malaisie qui a rejoint le programme en 2003.
Les principales commandes proviennent de l’Allemagne (60) de la France (50), de l’Espagne (27) et du Royaume Uni (20).
Le coût du programme, estimé au début à 20 milliards d’euros a été réévalué à 27,7 milliards d’euros en Mars 2010.
EADS prends à sa charge 1,8 milliards d’euros après avoir déjà provisionné 2,5 milliards d’euros.
Sa perte comptable est de 4,3 milliards d’euros.
Les Etats participants s’engagent pour 2 milliards supplémentaires et à fournir 1,5 milliards de plus en échange d’une participation aux futures exportations. Ils renoncent aux indemnités forfaitaires pour retard de livraison et à accélérer le versement des acomptes de prélivraison entre 2000 et 2014.
Le premier vol s’est déroulé à Séville le 11 décembre 2009 et la première livraison aura lieu en 2013 au lieu de 2009.
La France aura 7 avions en 2014, 25 fin 2020 et le cinquantième et dernier sera livré en 2024.

3) Les institutions
Elles ont été mises en place après l’entrée en vigueur du Traité de Nice (1er février 2003) avec la reconnaissance du rôle central du Comité politique et de Sécurité (COPS).
Le COPS constitue l’instance de coordination et d’élaboration de la PESD, son siège est à Bruxelles. Il est composé d’ambassadeurs des Etats membres. Il s’occupe de tous les aspects de la PESD.
Il observe la situation internationale et donne ses avis au Conseil. Il est présidé par l’Etat membre, qui a la charge de l’UE pour 6 mois.
Le Haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité peut également en exercer la présidence. Le COPS est responsable du « contrôle politique et de la direction stratégique » des opérations militaires.
Il reçoit une délégation permanente du Conseil qu’il exerce en adressant des directives au Comite militaire de l’Union Européenne (CMUE).
Le CMUE est l’institution la plus élevée de l’UE.
Les chefs d’Etat major des armées (CEMA) des Etats membres le composent. Ils sont représentés par leur représentant militaire (Repmil).
Le CMUE donne au COPS des avis militaires et lui fait des propositions opérationnelles.
Il transmet les directives militaires à l’Etat major de l’Union Européenne (EMUE) qui est présidé par un général 4 étoiles, que les CEMA élisent et que le Conseil nomme pour 3 ans. Il est le conseiller militaire du Haut représentant et assiste aux réunions du COPS.
L’EMUE est composé des 200 militaires détachés par les Etats membres. Il est rattaché au secrétariat général et a la responsabilité des opérations militaires. Le comité chargé des aspects civils de la gestion des crises (CIVCOM) fait des recommandations et donne des avis au COPS sur les aspects civils de la gestion des crises. Il est responsable de la planification des opérations civiles et suit leur déroulement. Il prépare la sortie de crise avec la Commission Européenne. Le Conseil Européen de décembre 2003, a créé la cellule civilo-militaire de l’EMUE qui travaille en parallèle avec une cellule européenne du quartier général de l’OTAN (SHAPE). Elle assure le lien entre les composantes civiles et militaires de l’UE dans le cadre de la gestion des crises.
Elle peut également mettre en place un centre d’Opérations capable de mener une opération civile et militaire.

4) Les opérations
20 opérations ont été lancées depuis 2003, dont 15 sont civiles et 5 sont militaires. Il y a en 2010 deux missions militaires et 11 missions civiles en cours.

a) Les opérations militaires
L’opération ATALANTA est la première opération militaire navale conduite par l’UE. Elle est opérationnelle depuis le 8 décembre 2008 et combat les actes de piraterie en large des cotes de Somalie.
L’opération ALTHEA contribue à la stabilisation et au maintien de la sécurité en Bosnie- Herzégovine. ALTHEA est une mission PESD qui a relevé l’OTAN en 2004. Elle a recours aux moyens et capacités de l’OTAN (Accord Berlin+) et a mobilisé 7 000 hommes en 2004 qui ont été réduits à 2500 en 2007. Elle a été prolongée jusqu’à fin 2011 et son remplacement par une mission civile ou d’observation militaire et de conseil est étudié.
b) Les missions civiles
Elles sont présentes dans les Balkans, en Géorgie, au Moyen Orient, en Afghanistan et en Afrique. EUSEC RD Congo a débuté le 8 juin 2005. Elle est une mission de conseil et d’assistance pour reformer le secteur de la sécurité. Elle s’achève normalement le 30 septembre 2010.

Eulex Kosovo a été lancé le 16 février 2008, elle est la mission le plus importante de l’UE dans les domaines de la police, de la justice et de l’administration. Elle déploie 2000 policiers, juristes et douaniers. Son rapport d’avril 2010 critique le fonctionnement du système judiciaire. Elle devait s’achever le 14 juin 2010, mais elle a été prolongée jusqu’ au 15 juin 2012.

Eubam Moldova est une mission d’assistance à la frontière entre l’Ukraine et la Moldavie.
Elle a commencé le 30 novembre 2005 pour une durée de 2 ans renouvelable et a été prolongée jusqu’ en novembre 2011.

La Mission de police de l’UE en Bosnie – Herzégovine (MPUE) a débuté le 1er janvier 2003 pour créer une force de police professionnelle et multiethnique qui réponde aux meilleures normes internationales. Elle a été prolongée jusqu’ en 31 décembre 2011.
En dehors de la PESD des forces armées nationales sont présentes en Afghanistan. 25 Etats membres sur 27 sont représentés dans la Force internationale d’assistance et de sécurité (FIAS) avec 17 mille hommes, soit la moitie des effectifs déployés à l’intérieur de cette force.

IV. La PESD et l’OTAN

1. La comparaison Etats-Unis/ Union- Européenne
Les dépenses militaires américaines sont 2,66 fois supérieures et les dépenses par habitant 4,3 fois plus élevés alors que les effectifs américains sont inférieurs aux effectifs européens (2008).
Les Etats Unis dépensent 5 fois plus pour la R/T défense. Les Etats Unis exercent une mainmise sur les industries de défense européenne.

2. Les rapports OTAN-UE
L’accord Berlin+ (2003) normalise ces rapports. L’UE peut avoir accès aux capacités de planification militaire et aux moyens de l’OTAN pour les opérations militaires de l’UE en Europe et la constitution de la force de réaction rapide. C’est un accord important qui donne à l’UE une capacité d’agir quand l’OTAN n’est pas engagé. Ex. l’opération ALTHEA en Bosnie en 2004 où l’UE a relevé l’OTAN. La problématique OTAN–UE est complémentarité/ concurrence. Les deux organisations sont différentes par la finalité et leur format. L’OTAN est une organisation intergouvernementale transatlantique, l’UE est un projet politique global avec une forte dynamique d’intégration. Elles ont des secteurs de compétence qui se recoupent partiellement dans le domaine de la sécurité.
Mais toutes les deux ont une vocation légitime à définir leurs domaines d’action et leurs capacités en toute autonomie. Il est exclu qu’il y ait une répartition des rôles selon des arguments géographiques ou fonctionnels.
La question de fond est l’instrumentalisation de leur complémentarité.
Les américains demandent aux européens un meilleur partage de la sécurité avec un renforcement de leurs capacités, mais ils demeurent réticents à la mutualisation des capacités militaires européennes.
Pour y parvenir, il faut supprimer les duplications des programmes d’équipement, de la formation et de la logistique. La crise actuelle devrait permettre de l’amorcer. La mutuellisation est dans la logique des dépenses budgétaires militaires qui sont trop coûteuses au niveau national. Le niveau européen permettrait de les rationaliser. Le renforcement des capacités de l’UE ne peut être que bénéfique à l’OTAN.
Le retour de la France à part entière dans l’OTAN doit donner davantage d’élan à l’implication des autres Etats membres dans la PESD, en particulier le Royaume Uni. Il faut que les Etats Unis abandonnent leur vision classique de l’OTAN, considérée comme un instrument d’influence en Europe, même s’il participe à des missions hors zone.
A l’intérieur des deux institutions, certains Etats souhaitent ou redoutent un partage des rôles entre l’OTAN qui gérerait les crises majeures et l’UE qui se concentrerait sur les crises mineures. Une réflexion est en cours sur le futur de l’OTAN qui devrait réformer son quartier général, qui demeure un quartier général de guerre froide.
Il faut aussi qu’il se transforme militairement en ce qui concerne les capacités de projeter des forces armées dans la durée. Il faut également une transformation politique pour que l’OTAN discute de problèmes comme la sécurité énergétique, la prolifération des armes de destruction massive, le terrorisme et la cyber – défense.
Ces seraient des éléments de valeur ajoutée pour l’OTAN. En cas de crise énergétique l’OTAN pourrait participer à la protection des infrastructures énergétiques.
A l’aube du 21ème siècle, l’ensemble des instances internationales, y compris l’OTAN et l’UE doivent s’adapter et évoluer pour faire face aux nouveaux défis et aux réalités du monde d’aujourd’hui. L’OTAN et l’UE doivent en plus de leurs missions usuelles mettre en oeuvre des efforts de coordination et de coopération particuliers compte tenu de leur forte complémentarité et de leurs intérêts communs .

Conclusion

Une politique de défense européenne commune est impossible tant que l’Europe n’aura pas un contenu politique. Il faut développer le concept d’Europe puissance.
Quelles sont les conditions pour que la PESD progresse?
1. Un Etat major permanent de l’UE à Bruxelles, qui serait une structure de commandement complet et permanent ;
2. La mutualisation des moyens, ce qui implique une spécialisation des pays ;
3. L’augmentation des budgets militaires ;
4. Une véritable industrie européenne d’armement dans le cadre de l’AED ;
5. La concrétisation de la coopération structurée permanente par les Etats membres qui en ont la capacité (France, Royaume Uni, Allemagne, etc. …).
L’aspect politique de la PESD progressera lorsque l’idée d’un Conseil de Défense au sein du Conseil des Affaires étrangères sera appliquée.

Références – P.E.S.C./P.E.S.D.

Dumoulin, A., Mathieu R. et Sarlet G., La politique européenne de sécurité et de défense/ de l’opératoire à l’identitaire, Bruxelles, Bruylant.2003.
Gnesotto, N. (dir.), La politique de sécurité et de défense de l’Union européenne. Les cinq premières années (1999- 2004) I.E.S. UE, Paris, 2005 (disponible à l’adresse http://www.esa.europa.eu).
Howorth, J., Security and Defense Policy of the European Union, Basingtoke UK, Palgrave, 2009.
Terpan, F., La politique étrangère et de sécurité commune de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2005.

Michel LABORI et Simion COSTEA, MANAGEMENT DES POLITIQUES DE L’UNION EUROPEENNE, Editions Prodifmultimedia, 2011, PARIS.

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